Sulla nullità degli atti firmati dai “falsi” dirigenti dell’Agenzia delle Entrate – ossia quelli che, per aver ottenuto tale incarico pur senza un concorso pubblico sono stati dichiarati decaduti dalla Corte Costituzionale [C. cost. sent. n. 37/2015] – l’Italia è ormai divisa a due: da un lato (le istituzioni e qualche autore) che ritengono ugualmente legittimi gli accertamenti sottoscritti sino ad oggi da tali soggetti, e dall’altro coloro che invece sostengono la nullità assoluta e insanabile non solo degli accertamenti (e, secondo alcuni, altresì dei ruoli), ma, conseguente, anche di tutte le cartelle esattoriali che Equitalia ha notificato sulla scorta di tali atti.

Nonostante i “consigli” del direttore dell’Agenzia delle Entrate a non presentare ricorsi infondati (“soldi sprecati”), i giudici (anche di recente) continuano a sostenere la propria autonomia dalle interpretazioni del fisco, confermando le tesi “pro contribuente” in tutti quei casi in cui il funzionario è privo di delega o tale delega non viene depositata già all’atto della costituzione.

Per comprendere cosa sia realmente accaduto, dobbiamo ricostruire la storia.

Circa dieci anni fa, a seguito di una riorganizzazione interna delle qualifiche, si è verificata, presso gli uffici territoriali dell’Agenzia delle Entrate, una carenza di dirigenti: figure necessarie (tra l’altro) per firmare gli accertamenti fiscali. E così, senza bandire alcun pubblico concorso, i vertici dell’Amministrazione finanziaria hanno deciso di elevare, a tale ruolo, ben 767 funzionari. Insomma, una promozione in carriera, ma senza i criteri di trasparenza imposti dalla Costituzione (secondo cui , art. 97, invece, agli impieghi nella pubblica amministrazione, si accede solo mediante bando e successivo concorso).

La giurisprudenza, chiamata a pronunciarsi su tale questione, ha ritenuto nulle le suddette nomine. La prima sentenza è del Tar Lazio del 2011 [Tar Lazio sent. n. 6884 del 1.08.2011], sebbene lo stesso problema fosse stato già sfiorato anche dalla Corte dei Conti [Corte dei Conti, sent. n. 31/2008]. È seguita la pronuncia della Commissione Tributaria Provinciale di Messina [CTP Messina, sent. n. 128/20013] e, per finire, quella del Consiglio di Stato [Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 3812/2012 del 27.06.2012].

A questo punto, per evitare una valanga di ricorsi che avrebbe potuto invalidare gli atti firmati dai “falsi dirigenti”, nel 2012 è intervenuta una legge [Art. 8 comma 24, legge n. 44/2012] che ha sanato gli incarichi conferiti con tale (infelice) metodo, almeno in attesa che venisse indetto un pubblico concorso. La norma è stata rinnovata di anno in anno fino a rendere, di fatto, detti incarichi non già delle semplici sostituzioni momentanee, ma dei veri e proprio uffici “a tempo indeterminato”.

UN “MODUS OPERANDI” INCOSTITUZIONALE

Di nuovo investita della questione, la magistratura ha sospettato che si stesse violando – questa volta seriamente – la Costituzione e, con essa, la norma che impone il previo concorso pubblico. Così, il Consiglio di Stato [Cons. St. sent. n. 5451/2013 del 18.11.2013] ha rinviato gli atti alla Corte Costituzionale che si è espressa proprio in tale senso [C. Cost. sent. n. 37 del 17.03.2015]: le nomine sono illegittime, così come è incostituzionale la legge di sanatoria e tutte le sue successive proroghe.

Risultato: con la pubblicazione della sentenza sono decaduti, dall’oggi al domani, circa 1200 dirigenti tra Agenzia delle Entrate e Dogane.

QUALI CONSEGUENZE 

All’indomani della pronuncia della Corte Costituzionale, si è gridato due volte allo scandalo.

Una prima volta perché gli italiani si sono resi conto di come le amministrazioni, in tutto silenzio, riescano a “saltare”, a proprio piacimento, l’obbligo dei concorsi pubblici, evitando a giovani preparati e da sempre in attesa dei bandi, di far valere la propria preparazione ed, eventualmente, sperare in una assunzione di prestigio (piuttosto che ripiegare in un call center).

Dall’altro lato, però, c’è stato chi ha guardato più in là e ha ipotizzato che, venendo meno la nomina a dirigente, anche gli atti firmati da tale personale fossero nulli o (secondo alcuni) inesistenti: posizione, peraltro, avvalorata da numerose sentenze della giurisprudenza (vedi dopo). Così tutti gli avvisi di accertamento, emessi da ben 767 dirigenti dei vari uffici dell’Agenzia delle Entrate, sono apparsi a rischio di invalidazione da parte dei giudici.

Il discorso si pone negli stessi termini anche per le cartelle di Equitalia, notificate a seguito del mancato pagamento dei suddetti avvisi dell’Agenzia: e ciò in base al principio di diritto amministrativo secondo cui, qualora un atto venga dichiarato nullo, sono nulli anche tutti i successivi atti che hanno avuto, come presupposto, quello viziato.

LA POSIZIONE DEL FISCO

Per come c’era da attendersi, tanto il Ministro dell’Economia, quanto il direttore dell’Agenzia delle Entrate hanno smorzato gli entusiasmi degli evasori: “Gli atti firmati dai dirigenti decaduti restano validi” hanno tuonato le istituzioni. Una posizione che, come abbiamo avuto modo di chiarire, ci lascia perplessi per tre ordini di ragioni:

– a parlare non dovrebbe essere una pubblica amministrazione, ma, a tutto voler concedere, un giudice; quest’ultimo, peraltro, potrebbe farlo solo tramite una sentenza e non certo con esternazioni rilasciate ai giornali o in televisione. Il che sembra più un avvertimento o, peggio, una minaccia (“Non buttate i vostri soldi” ha detto Rossella Orlandi, dal vertice delle Entrate);

– a parlare, inoltre, non dovrebbe essere la controparte processuale del contribuente, posto che, in caso di eventuale contraddittorio, ad essere citata in giudizio sarebbe proprio l’Agenzia delle Entrate. E allora la possibilità data a quest’ultima di esternare pubblicamente un “indirizzo interpretativo” a proprio favore violerebbe, in astratto, il principio di parità delle armi processuali. Ma soprattutto suona come un monito ai giudici, ai politici e alla cittadinanza intera;

– non in ultimo, le sentenze sino ad oggi emesse da tutti i tribunali d’Italia, ivi compresa la Cassazione, hanno sempre affermato che gli atti firmati da funzionari privi di delega (o che tale delega non hanno prodotto in giudizio) sono nulli o inesistenti. Dunque, un orientamento del tutto opposto a quello rivendicato (casualmente solo oggi) dall’Amministrazione finanziaria.

Ma perché il Fisco si dice sicuro della propria interpretazione?

Stando a quanto sino ad oggi dichiarato sui media, viene richiamato il principio di conservazione degli atti amministrativi secondo cui, in caso di nomina di un soggetto, all’interno della P.A., dichiarata illegittima e annullata, gli atti da lui compiuti restano validi nei confronti dei terzi. Tale principio è stato affermato dal TAR [Tar Lazio sent. n. 1379 del 14.02.2011] e dal Consiglio di Stato [Cons. St. sent. n. 992/2005].

PERCHÉ L’INTERPRETAZIONE DEL FISCO NON È CONDIVISIBILE

La nostra impressione, però, è che l’Amministrazione finanziaria si sbagli.

Innanzitutto i due precedenti del Tar e del Consiglio di Stato vengono richiamati a sproposito. Essi non si riferiscono, infatti, a giudizi vertenti su atti tributari, ma della pubblica amministrazione in generale. Una differenza enorme. Se in quest’ultimo caso, infatti, il cittadino entra in rapporto con lo Stato in una posizione di soggezione (non a caso si parla di “interessi legittimi” e non di “diritti soggettivi”), nel primo caso ciò non avviene. Anzi, nell’ambito del diritto tributario esiste un corpo normativo, lo Statuto del contribuente, scritto apposta per tutelare il cittadino dagli abusi del fisco e fare in modo che, ad ogni singolo contribuente, siano riconosciuti diritti soggettivi invalicabili.

Proprio tale principio, del resto, è alla base di quella norma di legge [Art. 42 del Dpr. n. 600/73] e di quella giurisprudenza che, da sempre, afferma che gli avvisi di accertamento firmati da personale privo di poteri sono nulli.

Come già detto, tanto la Cassazione [Cass. sent. n. 14942 del 14.06.2013] quanto le Commissioni Tributarie di mezza Italia (anche all’indomani della sentenza della Corte Costituzionale) hanno dichiarato che:

– il funzionario che firmi un avviso di accertamento deve essere sempre munito di delega da parte del dirigente;

– la sola delega non basta: essa va prodotta in giudizio. Pertanto, in caso di mancata produzione, si deve ritenere che la delega sia inesistente;

– la delega deve essere scritta, espressa, motivata, deve indicare il periodo di efficacia temporale della stessa e non può essere “a tempo indeterminato”;

– la delega non può essere sostituita da un semplice “ordine di servizio” o da una circolare interna con cui si deleghi un capo team a firmare gli atti al posto del dirigente.

Ebbene, in assenza di tali presupposti, ripete costantemente la giurisprudenza, l’atto firmato dal dirigente è nullo (o, secondo alcune sentenze, addirittura inesistente).

Verrebbe allora da chiedersi, se già i giudici ritengono che la semplice omissione della produzione della delega in giudizio è causa di nullità dell’avviso di accertamento, perché non dovrebbe esserlo l’ipotesi più grave in cui il funzionario fosse del tutto privo dei poteri per firmare?

LA NULLITÀ DELL’ATTO E LA CARTELLA DI EQUITALIA

La nullità e l’inesistenza sono due categorie giuridiche che consentono, a chi intende far valere il vizio, di poterlo eccepire in qualsiasi momento, anche a processo avviato (dice la legge “in ogni stato e grado di giudizio”), in quanto non ammette sanatorie.

Ne consegue che tutti gli altri atti amministrativi, emessi sulla scorta di un atto nullo, non sanabile, sono nulli anch’essi. Ivi compresa la cartella esattoriale che Equitalia notifica a chi non paga gli avvisi di accertamento dell’Agenzia delle Entrate.

Dunque – ferma restando la necessaria prudenza che ogni nuova questione giuridica impone, specie se presenti una dimensione nazionale ed abbia implicazioni di carattere macroeconomico – si aprirebbe la strada alla possibilità di eccepire la contestazione in commento tanto per gli avvisi di accertamento, tanto per le cartelle di Equitalia, tanto (secondo alcuni) per gli stessi ruoli firmati dai dirigenti ormai decaduti.

Una volta sollevata l’eccezione, riteniamo che sia l’amministrazione a dover dare la prova contraria, ossia l’esistenza della delega con le caratteristiche sopra viste. Diversamente, per il principio di non contestazione, l’eccezione si considererà ammessa da controparte e il ricorso dovrà essere accolto.

In data 22.04.2015, abbiamo avuto notizia delle prima importante sentenza che conferma la nostra interpretazione qui sopra esposta e che ha annullato l’avviso di accertamento proprio perché firmato da uno dei dirigenti privi di potere. La pronuncia è di uno dei tribunali di maggior riferimento in Italia: la Commissione Tributaria Provinciale di Milano.

LA PROSPETTIVA DI UN CONDONO CON SANATORIA

Proprio per le implicazioni che potrebbe comportare una tale interpretazione, implicazioni certo difficilmente sostenibili per l’economia nazionale; per il fatto che l’amministrazione si sia dichiarata del tutto contraria ad ammettere l’invalidità degli avvisi e delle cartelle viziate mediante l’autotutela; se si aggiunge inoltre che, al momento, la giurisprudenza non sembra voler mutare la propria interpretazione sino ad oggi affermata ed argomentata in modo così preciso e netto (e, verrebbe da dire, mai tanto uniforme su tutto il territorio); proprio per tutte tale ragioni, e per il comportamento adottato sino ad oggi dal governo, si stanno rafforzando i rumors di un possibile condono fiscale. C’è anche chi parla di una voluntary disclosure aperta anche al territorio nazionale e non solo all’estero.

SINTETIZZANDO

– si parte dalla legge [Art. 42 D.P.R. n. 600/1973] che stabilisce che l’avviso di accertamento senza la sottoscrizione del Capo dell’Ufficio o di altro impiegato della carriera direttiva dallo stesso delegato è nullo;

– se il cittadino impugna l’avviso di accertamento (o la cartella di Equitalia), perché emessi sulla scorta di un atto illegittimo emanato a monte, spetta all’Amministrazione finanziaria depositare immediatamente la delega (onere della prova contrario) [Cass. civ. n. 14942/2013; Ctp Potenza, sent. n. 122/02/2015; Cass. sent. n. 17400/2012, n. 10513/2008 e n. 14626/2000];   – secondo alcuni autori vi sarebbe sempre una presunzione di riferibilità dell’atto all’organo amministrativo titolare del potere (cosiddetto “dirigente di fatto”); ciò non è vero e i giudici hanno riconosciuto tale principio solo in ipotesi specifiche (per la cartella esattoriale [Cass. sent. n. 13461/2012], il diniego di condono [Cass. sent. n. 11458/2012 e 220/2014], l’avviso di mora [Cass. sent. n. 4283/2010], l’attribuzione di rendita [Cass. sent. n. 8248/2006], tributi locali per cui manca una sanzione espressa): ipotesi diverse dagli atti dell’Agenzia delle Entrate per i quali, invece, opera lo Statuto del contribuente con il pieno riconoscimento dei diritti dei cittadini nei confronti dell’amministrazione.

– trattandosi, in questi casi di nullità assoluta, essa non è sanabile e può essere fatta valere in qualsiasi momento, anche se sono scaduti i termini per impugnare; pertanto si dovrebbe ritenere legittimo il ricorso nonostante il contribuente abbia, nel frattempo, ricevuto la cartella di Equitalia.

COSA FARE

Chi abbia ricevuto un avviso di accertamento o comunque un atto impositivo da parte dell’Agenzia delle Entrate dovrà:

– leggere l’elenco completo qui allegato: Dirigenti Agenzia delle Entrate privi di poteri”;

– verificare se il nome del dirigente dell’Agenzia che ha firmato l’atto è presente nel predetto elenco;

– in caso positivo proporre ricorso alla Commissione Tributaria Provinciale.

ELENCO DIRIGENTI AGENZIA DELLE ENTRATE PRIVI DI POTERI (PER REGIONE, IN ORDINE ALFABETICO)

CLICCATE SUL LINK QUA SOTTO PER VEDERE L’ELENCO COMPLETO

Dirigenti-agenzia-entrate-privi-di-potere